ARTIGO
O presente artigo pretende ser uma reflexão daquilo que será o objeto da dissertação de Mestrado, apontando as idéias já conhecidas e indicando a direção do muito que será pesquisado e selecionado para integrar a matéria final do estudo.
A temática de interesse são os riscos que a tributação internacional dos biocombustíveis pode causar a pretensão brasileira de torná-los matrizes energéticas mundiais e, bem assim, explorar no comércio global a geração de energia proveniente do álcool e do biodiesel. Em complemento, também se pretende abordar as medidas que estão sendo propostas e adotadas pelos atores brasileiros para evitar ou mitigar estes riscos, uma vez que esta é a conseqüência prática da fixação dos tributos sobre os biocombustíveis.
Sabe-se que existem diversos tipos de biocombustível, não obstante, inegável que o álcool e o biodiesel ocupam faixa mais abrangente de sua produção e utilização, razão pela, fixa-se de plano que este trabalho ao expor e mencionar o termo “biocombustíveis” estará sempre tratando de seu caráter vinculado ao biodiesel e ao álcool combustível.
Os biocombustíveis se deparam com cenário favorável em função da necessidade de se descobrir fontes de energia alternativas ao petróleo. O Brasil, por sua vez, se posiciona, de forma geral, a frente dos demais países, eis que detém conhecimento tecnológico e experiência de décadas na produção e comercialização do álcool, possuindo também conhecimento técnico e recursos naturais abundantes e sub-utilizados para a exploração do biodiesel.
Neste cenário, a exportação dos biocombustíveis é apontada como evento a elevar o Brasil, finalmente, a condição de país desenvolvido e superpotência econômica mundial, porém, para que o biocombustível seja o produto capaz de conduzir esta transformação, diversos obstáculos serão postados, alguns de maneira natural, fruto das próprias relações de mercado, porém outros serão manejados de forma artificial e, dentre os quais, se destaca a tributação internacional dos biocombustíveis, vez que este ônus, se existente ou excessivo pode resultar na inviabilidade da exportação dos biocombustíveis.
Certamente que o próprio mercado consumidor interno brasileiro é muito volumoso e capaz de proporcionar grande fluxo de capitais, não obstante, a exportação, ainda que em quantidade muito inferior à comercialização interna é considerada fundamental para geração de divisas necessárias ao desenvolvimento efetivo do Brasil a níveis de primeiro mundo de modo mais rápido do que o atualmente registrado.
Além disto, a entrada de recursos externos no país representa fator de diversificação da produção de riquezas e agrega mais um poderoso aliado a balança comercial brasileira, tornando a economia mais sólida e independente, dentro daquilo que é possível ser independente em uma economia globalizada,
É notório que dia após dia o Brasil investe maciçamente no desenvolvimento dos biocombustíveis e, certamente, no crescimento do seu mercado consumidor, porém, é importante se ponderar sobre a tributação, que possui grande influência no fluxo comercial, tanto interno e, no caso deste trabalho, como no externo do biocombustível, vez que é flagrante que uma tarifação expressiva inibe sua comercialização e, por conseguinte, afeta sua produção, reduzindo toda a circulação de riquezas que leva ao crescimento econômico.
Forte nestes motivos, este artigo e a futura dissertação possuem como objetivos destacar a relevância da tributação internacional para que os biocombustíveis sejam fontes de energia utilizadas mundialmente, ponderar sobre os riscos que estas tarifas podem representar a pretensão brasileira e analisar a conduta do Brasil diante do cenário atual e dificuldades futuras.
Mais especificamente sobre a pesquisa de longo prazo, pretender-se-á refletir sobre o momento histórico vivenciado pelo Brasil quanto ao comércio dos biocombustíveis, identificar os obstáculos existentes e que poderão ser colocados em detrimento da expansão mundial do uso do biocombustível, verificar a tributação internacional existente sobre os biocombustíveis e os eventuais debates travados e analisar as condutas adotadas pelo Brasil para almejar sucesso comercial e econômico dos biocombustíveis.
Isto porque a tributação internacional imposta sobre os biocombustíveis é de fato um entrave para o comércio mundial para o álcool e o biodiesel. Indubitável que este não é o único obstáculo, vez que a própria produção brasileira precisaria crescer muito para atender um pouco mais o mercado consumidor global, não obstante, é natural que os investimentos ocorram dentro de uma determinada margem, a espreita de que a viabilidade da exportação do biocombustível reste melhor definida.
De certa forma há uma razoável pressão da sociedade mundial para que as tarifas de importação dos biocombustíveis sejam reduzidas ou eliminadas. Todavia, para que isto se concretize é preciso que o Brasil ocupe posição chave na discussão da utilidade e benefícios gerais que os biocombustíveis podem trazer. Este é o ponto a ser enfatizado para que, principalmente, União Européia e Estados Unidos não resistam ainda mais a abertura de seu mercado, ou seja, todos tem que ganhar, os biocombustíveis precisam ser benéficos a toda a comunidade internacional, e não apenas a um grupo reduzido de países, como se tornou o petróleo.
Não se pode negar que o Governo brasileiro está se movimentando de maneira positiva para que os biocombustíveis sejam fontes alternativas de energia em nível mundial, procurando em todas as reuniões, visitas e encontros internacionais destacar que a adesão aos biocombustíveis é fundamental em razão do aspecto ambiental, eis que muito menos poluidor do que os combustíveis fósseis como o petróleo.
Ressalta-se que o próprio Presidente da República é o principal articulador deste trabalho de convencimento, não havendo oportunidade em que o mesmo não aponte para políticos, jornalistas e empresários, brasileiros ou estrangeiros as razões salutares da adoção dos biocombustíveis como fonte energética.
Deve-se apontar outro acerto brasileiro atinente à iniciativa de compartilhar tecnologia com outros países, reconhecendo que o consumo mundial de biocombustíveis somente será viável com uma grande quantidade de países produtores e uma menor concentração possível de exportadores, mesmo porque é um mercado pujante em que necessariamente não se fala ainda em competição entre matrizes energéticas, mas sim, em sua diversificação.
Atento a movimentação internacional e às movimentações da Administração Pública, a iniciativa privada se envolve em pesquisas e projetos que se consolidam conforme obstáculos maiores não são colocados e percebe, a contrario sensu, uma tendência mundial de se acolher os biocombustíveis como fonte eficaz de geração energia.
Internamente o prazo de entrega de equipamentos para usina de álcool e de biodiesel está muito extenso, demonstrando o aquecimento do mercado, sendo incessante as informações de novos investimentos no setor. Merece também menção o fato de que o preço do biodiesel está elevado em função dos baixos estoques, em que pese somente em janeiro de 2008 a adição de 2% (dois por cento) de biodiesel no diesel ter começado a vigorar, comprovando a vasta extensão de crescimento dos biocombustíveis.
Externamente, o capital privado procura conquistar e consolidar seu espaço mediante organização de encontros, seminários e palestras no exterior, para demonstrar a outros países, os fundamentos que justificam a utilização e o investimento no biocombustível. Tudo isto para conferir credibilidade aos biocombustíveis, uma vez que um país somente irá alterar a sua estrutura energética ou investir em uma nova fonte, se comprovadamente houver segurança quanto ao fornecimento do produto que impulsionará esta nova cadeia econômica e comercial.
Todas estas reflexões se justificam no fato do petróleo representar aproximadamente 36%[1] (trinta e seis por cento) da energia gerada no mundo, enquanto que o ritmo de descoberta de novas reservas de petróleo é inferior ao consumo mundial do mesmo, razão pela qual é possível se asseverar que há uma tendência de sua redução a níveis insuficientes de se manter, a longo prazo, a crescente necessidade mundial.
Diz-se sobre a majoração da necessidade no globo em função do óbvio desenvolvimento contínuo dos países como um todo, mas também em razão do rápido crescimento econômico de países extremamente populosos, como a China e Índia. Esses países ainda amargam níveis gerais de progresso industrial tecnológico em patamares inferiores aos países da Europa e da América do Norte.
Interessante salientar que ainda em 2003 a Agência Internacional de Energia (IEA-International Energy Agency) projetava majoração de 71% (setenta e um por cento) no consumo mundial de energia até 2030.
Em contraponto a pujante demanda por petróleo, noticia-se a futura escassez do petróleo em razão da decrescente descoberta de novos campos, inclusive com estudos que apontam seu esgotamento em 50 anos[2]. Agrava a situação o fato de que as reservas de petróleo se localizam, em sua maioria, em países e regiões de instabilidade política e social, como a África, o Oriente Médio e a Venezuela.
Estes fatores somados colaboram para que o valor do barril de petróleo permaneça elevado, se aproximando e ultrapassando com freqüência a casa dos U$ 100.00 (cem dólares), sendo que se o futuro aponta para uma escassez é impossível precisar qual será o teto do preço do petróleo.
No Brasil, muito expectativa tem sido gerada com o futuro promissor das energias alternativas, vez que duas vertentes apontam para esta nova tendência mundial. A primeira delas diz respeito ao elevado custo do petróleo como justificado em linhas pretéritas. O outro vértice se refere ao aspecto ambiental, eis que o petróleo é fonte de energia altamente poluente e o século XXI está sendo tomado pelo reconhecimento de que o atual nível de poluição mundial já provoca alterações climáticas, bem como, projeta cenários preocupantes para a segunda metade deste século.
Em oposição ao poluidor, esgotável e caro petróleo, os biocombustíveis surgem como fonte de energia não poluente, renovável, de custo domado e a frente desta nova bandeira energética se posiciona o Brasil. O país conquistou esta posição em função da experiência e desenvolvimento acumulados por mais de 30 anos com a produção do álcool combustível.
Alguns fatores explicam esta condição e como marco para tanto, pode-se apontar a crise do petróleo de 1973 que catapultou o preço do barril de petróleo, fazendo com que economias importadoras desta matéria-prima sentissem os efeitos nocivos de tal acontecimento.
O Brasil, justamente nesta condição preocupante, acumulando também até então o relativo fracasso do plano para descoberta de petróleo em território nacional, se viu compelido a buscar alternativas para o combustível, assim surgindo em 1975 o Programa Nacional de Desenvolvimento do Álcool (PROÁLCOOL).
Também se mostrou um pilar importante para o desenvolvimento do álcool combustível, a extensa área agricultável brasileira e muito favorável ao cultivo de cana-de-açúcar, a qual se revela uma produção de baixo custo, se comparado a outras matérias-primas, principalmente ao milho utilizado nos Estados Unidos.
Deve ser ponderado que o álcool sofreu entre o final da década de 80 e a segunda metade da década de 90 com incertezas quanto a sua posição no mercado, eis que o petróleo em razão do seu baixo custo da época, U$ 10.00 (dez dólares) a U$ 15.00 (quinze dólares) o barril, atingia o consumidor em condição mais favorável do que o álcool que também, em função da profunda crise econômica do país, deixou de contar com subsídios financeiros para sua produção.
Superada a questão da dependência do setor produtivo ao subsídio governamental, o álcool voltou gradativamente a ocupar posição de destaque na sua utilização como combustível. Foi impulsionado inclusive pela elevação contínua do preço do barril no mercado internacional, até que finalmente na virada dos séculos XX para XXI surgiu no mercado automobilístico nacional os carros flexfuel, com motores aptos a serem abastecidos tanto pela gasolina, derivada do petróleo, como pelo álcool. A demanda por carros de abastecimento múltiplo não para de crescer garantido mercado para a produção e comercialização de álcool, desde que, obviamente, chegando ao consumidor em preços competitivos com a gasolina, o que de fato ocorre nos últimos 3 ou 4 anos.
Diante deste quadro é possível dizer que o Brasil já estava preparado e vivenciando uma busca que o resto do mundo começou a fazer de maneira mais sólida nos últimos anos.
A busca mundial por alternativas ao petróleo também encontrou campo fértil no biodiesel, outro tipo de biocombustível que utiliza como matéria-prima as oleaginosas. E novamente o Brasil passou a ocupar posição mundial de destaque, vez que o desenvolvimento do mesmo se deu no começo da década de 70 mediante estudos de Expedito Parente.
Expedito Parente se consagrou ao ser o primeiro indivíduo a, no mundo, depositar uma patente, em 1981, do processo industrial que resultou no biodiesel. Entretanto, o desenvolvimento do biodiesel restou praticamente abandonado por vinte anos no Brasil, até que neste século passou a ser uma importante alternativa energética, frisando que o conhecimento do seu processo químico e industrial significou um passo a frente neste recomeço.
A possível e futura vitalidade comercial do biodiesel se sustenta no fato dele não ser nocivo ambientalmente, estar escorado na amplitude da matéria-prima em terras brasileiras e ter custo moderado para sua produção, possibilitando que rapidamente uma estrutura em torno do biodiesel fosse montada, inclusive tornando-se obrigatório desde 01 de janeiro de 2008 a adição de 2% (dois por cento) de biodiesel ao óleo diesel consumido no Brasil, conforme já dito em linhas pretéritas, e com projeção legal de que em 2010 esta porcentagem atinja 5% (cinco por cento).
Pondera-se que apesar de relegado no Brasil por muitos anos, com a caducidade da patente do biocombustível em 1991, países europeus começaram a investir no biodiesel e ainda se encontram a frente do Brasil na produção do mesmo, não obstante, a tendência é que em breve nosso país seja o maior produtor mundial de biodiesel, ambicionando a gradativa majoração da adição deste combustível no óleo diesel e a sua exportação crescente.
Em conseqüência, o tema do artigo e também da dissertação vindoura encontra guarida em razão da notória expectativa que o Brasil, tanto na esfera pública quanto na privada, está depositando na comercialização e, principalmente na exportação, dos biocombustíveis, haja vista o pioneirismo e detenção de técnicas de vanguarda nesta seara.
Não obstante, a potencial liderança mundial na produção de biocombustível enseja negociações para que outros países venham a adquirir os produtos nacionais, mediante inclusive modificação de suas matrizes energéticas, investimentos tecnológicos, em suma, uma decisão muito importante que interfere no desenvolvimento e planejamento de longo prazo de uma nação.
Em razão de todo um amadurecimento comercial que ocorre para que um país possa adotar a solução energética liderada pelo Brasil, há um notório envolvimento do Governo Federal junto a outros Governos para que o biocombustível conquiste a credibilidade necessária no mercado internacional.
Certamente que os países desenvolvidos, leia-se União Européia e Estados Unidos, não pretendem simplesmente alterar sua dependência energética da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) para o Brasil ou qualquer outro instável grupo econômico e político.
Ademais, em muitos casos a importação de combustível é vista negativamente pela população local que entende como prejudicial ao desenvolvimento da agricultura e indústria interna, nem que isto resulte em produtos mais caros do que aqueles que seriam importados, como é o caso do Etanol, derivado do milho, produzido pelos Estados Unidos.
O etanol do milho norte-americano possui elevado custo, é subsidiado pelo Governo que ainda tributa o álcool brasileiro em U$ 0,54 por galão, todavia, qualquer modificação nesta política é rechaçada por grande parte da população local, que óbvia e talvez paradoxalmente, arca com o preço elevado do etanol e com o próprio subsídio oferecido pelo ente público.
Apesar de a longo prazo ser aparente o prejuízo que incorrerá a comunidade que impede a recepção de nova tecnologia e produtos mais baratos, vez que isto enfraquece a competição interna da sua economia, cerceia a elevação da produtividade e compromete o ciclo do desenvolvimento, mostra-se delicado, do ponto de vista político, um governante modificar relação econômica e comercial com país alienígena que no curto prazo poderá prejudicar fatia do seu eleitorado, arriscando-se a conviver com manifestações públicas, as são imprevisíveis quanto a se antecipar suas conseqüências.
Muito em função disto, o que se vê com freqüência é a imposição de barreiras comerciais e não comerciais à entrada de produtos estrangeiros, com destaque especial às tarifas de importação, matematicamente inseridas para tornar o produto interno competitivo ou mais acessível do que aquele produzido além das próprias fronteiras.
Sem pretender mudar o foco, mas apenas para realçar o quão conturbada pode ser uma relação comercial, recentemente vê-se a autêntica disputa entre o Brasil e a União Européia quanto a comercialização da carne, vez que a União Européia faz exigências sanitárias não bem recebidas pelo Brasil e, no auge desta disputa, a Rússia foi cantada como alternativa a suprir parte da exportação da carne brasileira, nação que dois anos atrás estava em discussão semelhante com o Brasil também sobre a carne.
Em que pese a série de benesses inerentes ao biocombustível, interesses políticos, econômicos e eleitorais precisam ser contornados para que a oportunidade vislumbrada pelo Brasil não seja podada pelos riscos inerentes ao comércio internacional.
Assim, entende-se que o atual momento histórico é propício à intenção nacional de transformar os biocombustíveis em produtos internacionalmente consumidos, acautelando-se contudo, quanto às condutas de ordem tributária que são serão adotadas pelos atores internacionais e quanto aos riscos que circundam a concretização do cenário desenhado.
Não obstante a ampla discussão sobre os biocombustíveis, efetivamente pouco está sendo produzido cientificamente quanto ao aspecto da tributação internacional, razão pela qual passa ser oportuno a edificação desta ferramenta técnica.
E para tanto, este será o tema da dissertação, que no esboço aqui inserido se principiará apresentando o cenário corrente da tributação internacional do biocombustível, trazendo casos específicos de obstáculos existentes em alguns países ou blocos econômicos com suas respectivas justificativas, merecendo prévia menção questões de ordens internas destas nações, como políticas e eleitorais, sobrepondo-se ao interesse coletivo global.
Pretende-se também comparar os biocombustíveis com outros produtos e o quanto a tarifação imposta estará minando forças do potencial comércio exterior dos biocombustíveis com suas incongruências e deficiências, resultando em efetivo risco ao Brasil no que concerne o objetivo perseguido. Este contexto será refletido a luz das relações internacionais e uma de suas teorias de base, fazendo considerações para justificar o enquadramento selecionado.
Em seqüência será o momento de trazer toda a digressão histórica que possibilitou ao biocombustível ocupar, atualmente, posição de grande relevo na pauta de discussões internacionais. O reconhecimento histórico findará por abordar os benefícios ambientais dos biocombustíveis, se explorado corretamente, a necessidade global de consolidar uma nova fonte de energia em complemento às já existentes e também a potencial e futura substituição, ao menos parcial, do petróleo.
Um estudo mais profundo também deve tanger a condução que o Poder Executivo brasileiro e a chancelaria estão promovendo, visando desobstruir o caminho do fluxo internacional dos biocombustíveis, como também, quais atitudes a iniciativa privada está tomando na qualidade de importante ator internacional no crescimento do mercado mundial dos biocombustíveis para que o aspecto nocivo da tributação seja eliminado ou mitigado.
Feito todo este desenvolvimento será oportuno examinar se as medidas abarcadas pelos players brasileiros são condizentes com o fim almejado e mesmo se algum resultado, positivo ou negativo, já terá se apresentado, refletindo se realmente a tributação internacional deve ser considerada como um temido obstáculo a aposta nacional, de que o mercado internacional signifique o passaporte definitivo para o desenvolvimento econômico, além de mensurar e em qual nível se situa este risco.
Ressalva-se que na situação corrente, a postura brasileira está adequada, procurando romper caminho mediante o diálogo, convencimento técnico, reconhecimento da importância de disseminação global da tecnologia para produção dos biocombustíveis, estabelecimento mundial de critérios técnicos, edificação de programa para garantir a qualidade e origem (questão social e ambiental) das matérias-primas.
Como sustentação do trabalho próximo, a pesquisa se amparará em teorias vinculadas ao direito público internacional e às relações internacionais, muito embora, tenha se constatada a inexistência de estudos perfunctórios e específicos sobre a tributação internacional dos biocombustíveis o que demanda a análise freqüente do cenário mundial, com destaque a discussões de cunho político, ambiental e econômico com reflexos óbvios na tributação de um produto ofertado como alternativa aos gargalos energéticos existentes e que, como tal, demanda modificação estrutural interna dos países.
Este acompanhamento não poderia ser feito de forma diversa além da leitura de periódicos, quer impressos ou eletrônicos, revistas especializadas em energia, comércio internacional e direito internacional.
No que for concernente à utilização de informações de espectro quantitativo observar-se-á a utilização de estudos e pesquisas de órgãos públicos, institutos internacionais e entidades privadas, visando atestar ou refutar argumentos construídos durante a dissertação. Neste contexto surge com destaque o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e a Agência Internacional de Energia (IEA).
Ainda, a pesquisa contemplará informações encontradas em Tratados Internacionais, Acordos bi ou multilaterais, Convenções, Protocolos, enfim, as normas inerentes a tarifação dos biocombustíveis, por isto, a busca junto aos Ministérios das Relações Exteriores e Indústria e Comércio, a Associações e Câmaras de comércio bi ou multilaterais em mesmo na Organização Mundial do Comércio se mostra essencial.
Se não há um caminho doutrinário trilhado sobre a tributação internacional do biocombustível, restarão exploradas pesquisas e trabalhos periféricos, como outras dissertações, teses de doutorado, pesquisas de institutos idôneos, monografias, somente para citar alguns, que forneceram interessante material sobre assuntos secundários, como dados sobre produção do biocombustível, produtividade das oleaginosas e da cana-de-açúcar, crescimento de consumo mundial de energia, proporcionalidade representada pelos biocombustíveis, comparação de custos entre diversos países e matérias-primas, projetos em debates, entre outros.
Feitas estas considerações, convém salientar que o exame pormenorizado e propriamente dito da tributação internacional do biocombustível, vista como obstáculo ao desenvolvimento comercial que o Brasil planeja obter mediante a conversão desta alternativa energética em commodity, exigindo esforços diplomáticos e empresariais para o rompimento desta barreira, será ainda desenvolvido em projeto de maior amplitude, a dissertação de Mestrado.
Não se olvidando contudo, de restar evidente a relevância econômica e ambiental dos biocombustíveis para o Brasil e para mundo, tendo este artigo procurado demonstrar sua importância e apontar os eventos que serão examinados em trabalho acadêmico de pós graduação.
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