POR Fabiano dos Reis Taino
O cenário internacional apresenta um caloroso debate sobre o desenvolvimento e a utilização de fontes renováveis de energia, em especial o biocombustível – etanol e biodiesel. Este cenário é formado pelo maior consumo de energia e pelo crescimento acelerado de países muito populosos, como a Índia e, principalmente, a China. Além disso, a busca por novas fontes de energia e a incerteza quanto ao período de viabilidade da extração do petróleo, tanto em função da diminuição da reserva mundial do mesmo como pela instabilidade dos preços desta commodity, caracteriza a insegurança quanto à principal matriz energética mundial, o petróleo.
O mundo parece caminhar para um consenso de que a Terra está se aquecendo em níveis perigosos e que a intervenção humana é uma das mais efetivas fontes de contribuição para este temido fenômeno que poderia comprometer a evolução da espécie. Neste sentido, uma das questões postas em discussão é justamente a utilização de fontes alternativas e limpas de energia. O aspecto econômico não ocupa posição secundária, já que o domínio de matrizes energéticas invariavelmente redunda em produção de riqueza, ocorrendo nesta questão uma disputa velada entre atores internacionais. Há uma relutância por parte de Estados desenvolvidos em abrir espaço para que aqueles em desenvolvimento, e em condições de exploração do biocombustível, aquilatem possibilidades de serem mais um agente de destaque no jogo político mundial, pois esta “partilha” do poder implicaria em redução do poder nas mãos dos seus atuais detentores.
Não bastasse o emaranhado jogo político, mais um fator, recentemente, vem ocupando destaque no cenário internacional, qual seja, a possibilidade da cultura de matéria-prima para o biocombustível disputar espaço agrícola com os alimentos, podendo ensejar alta dos preços dos alimentos – redução da oferta. Vale destacar que esse último argumento é refutado veementemente por aqueles que investem na produção de biocombustível.
O Brasil está posicionado dentre os Estados em desenvolvimento que vislumbram que o desenvolvimento de novas fontes de energia poderá lhe propiciar o patamar de nação desenvolvida. O país possui mais de 30 anos de experiência com o etanol derivado da cana-de-açúcar, atingiu níveis competitivos de produtividade, possui solo e clima propício para o cultivo e conta com disponibilidade de áreas aptas a receber a cana-de-açúcar. Quanto ao biodiesel, o Brasil possui o conhecimento tecnológico para sua produção e cultiva diversas espécies que permitem a sua conversão em (bio) combustível. Em suma, o país pretende obter o proveito econômico da união da sua possibilidade produtiva com a necessidade mundial na busca de novas matrizes energéticas.
A comercialização de novos combustíveis, entretanto, passa por detalhados mecanismos de negociação e o quadro existente é muito complexo, havendo diversas questões que se entrelaçam no plano internacional sendo que o respeito às regras internacionais ou a adequação das mesmas a um novo contexto é medida que se revela oportuna. Por ser um tema recente, o comércio internacional do biocombustível ainda não foi objeto específico de algum acordo entre os Estados. Em razão de ele ser derivado de produtos agrícolas, alguns países, quando há disputa comercial sobre o biocombustível, utilizam as regras do Acordo sobre Agricultura celebrado junto à Organização Mundial do Comércio – OMC. Os mais interessados no livre comércio dos biocombustíveis defendem que é preciso debater separadamente os biocombustíveis, tratando-o inclusive como bem ambiental, que ensejaria em melhores condições de comércio, e não como um produto agrícola.
Por sua vez, países protecionistas justificam sua postura em pontos diversos, como a eventual competição de culturas para geração de energia com culturas para produção de alimentos, danos ambientais e sociais na produção do biocombustível, prejuízo ao desenvolvimento interno de fontes alternativas de energia e insegurança quanto à sustentabilidade da produção do biocombustível para consumo em escala global. Esta discussão se deu junto à controvertida Rodada de Doha promovida pela OMC que deveria ter se ultimado no ano de 2008. É importante salientar que uma das partes sensíveis da Rodada de Doha foi o comércio de produtos agrícolas e a classificação dos biocombustíveis.
A sinuosa peculiaridade inerente ao comércio internacional de biocombustível à luz da ausência de um regime internacional específico será trabalhada nos próximos itens, acompanhado do exame das normas e regras que são aplicadas subsidiariamente a este segmento do comércio internacional, como também do debate entre países e entidades privadas que defendem o livre-comércio e aqueles que não entendem oportuno o tratamento especial dos biocombustíveis.
1- O contexto do comércio internacional do biocombustível
A história da energia está vinculada ao desenvolvimento da sociedade, com a maior circulação de mercadorias e pessoas, com a modificação de interesses e necessidades da humanidade, com a intensificação da comunicação e com o próprio incremento tecnológico. Enfim, não é possível mencionar a evolução do homem moderno sem se falar de energia. O contexto atual da energia, todavia, precisa ser examinado sobre vertentes diversas, quais sejam: desenvolvimento contínuo dos países a demandar mais energia, possível esgotamento do petróleo, nocividade ambiental do mesmo, pesquisa por fontes alternativas e substitutas ao petróleo, aspectos ambientais das fontes alternativas, a inserção dos biocombustíveis como uma destas alternativas à atual matriz energética, eventual prejuízo à produção de alimentos em razão dos biocombustíveis e o entrelaçamento destas questões na discussão sobre o espaço a ser ocupado pelos biocombustíveis.
Há majoração contínua da necessidade de energia no globo em virtude do óbvio desenvolvimento contínuo dos países – 74% do aumento de consumo ocorreram nos países em desenvolvimento – mas também em razão do rápido crescimento econômico de países extremamente populosos, como a China e Índia que cresceram, nos últimos anos, em torno 10% ao ano, sendo responsáveis por 45% do aumento de consumo de energia no ano de 2007 (RIBEIRO, 2005, p. 16). Em contrapartida, sobre o esgotamento do petróleo, deve ser destacada a constante apresentação de estudos e relatórios que indicam a manutenção do petróleo como fonte energética até 2050.
O anuário da Beyond Petrol, por exemplo, estima o esgotamento do petróleo em 41 anos. Além disso, 77,5% das reservas de petróleo se localizam em países e regiões de instabilidade política e social, como a África, o Oriente Médio e a Venezuela, colaborando para oscilações indesejadas no preço do petróleo. Vale destacar que o petróleo é a principal fonte de energia do mundo, respondendo por 35% da energia gerada (BP STATISTICAL REVIEW OF WORLD ENERGY, 2008). O petróleo, além do mais, gera impactos negativos sobre o meio ambiente, já que é altamente poluente. Assim, percebe-se a necessidade de se buscar fontes substitutas e renováveis ao petróleo, como energia solar, eólica, nuclear, derivadas da biomassa, elétrica, do hidrogênio. As maiores discussões, todavia, são adstritas aos biocombustíveis.
O etanol brasileiro é uma fonte energética já desenvolvida e consolidada desde a década de 70. Em 1975, o governo brasileiro instituiu o Programa Nacional do Álcool (Proálcool) e estipulou que à gasolina deveria ser adicionado entre 20 % e 25% de álcool anidro. A base de tal deliberação eram as experiências científicas e o uso pontual e em pequena escala do etanol. O êxito da fase inicial do Proálcool fez que, em uma segunda etapa, já no ano de 1979, o governo brasileiro negociasse com as montadoras de automóveis a produção de veículos movidos exclusivamente a etanol, levando novo impulso a produção do mesmo (SILVA; FISCHETTI, 2008, p. 85-87).
O etanol contribui no Brasil com 15% da geração de energia (MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA, 2008). As oscilações no consumo do etanol, todavia, acompanharam a evolução do mesmo. O aparecimento de veículos com motores para abastecimento tanto de gasolina como de etanol e a elevação de patamar do preço do petróleo, nestes últimos tempos, expandiram a produção de etanol. Nesse contexto, a viabilidade tecnológica e comercial e a elevada produtividade e baixo custo quando em comparação a alternativas energéticas são características que colocam o etanol em posição de destaque. Vale destacar que o biodiesel vem sendo utilizado em escala menor que o etanol. Em 2008, o governo estipulou que 2% de biodiesel fosse acrescentado ao diesel, aumentando, no mesmo ano, para 3% e, em 2013, a projeção é de se chegar a 5%, sem prejuízo de iniciativas individuais quanto a uso do biodiesel em maior proporção (BRASIL, 2005).
As discussões que cercam a produção de energia são formadas por peculiaridades que revelam conflitos de interesses que necessariamente não são apenas entre os envolvidos na comercialização dos biocombustíveis. Há uma notória resistência dos Estados e empresas que dominam as fontes atuais de energia e que procuram levantar dificuldades na negociação sobre a utilização das novas fontes de energia. Em geral, eles afirmam que a aquisição de energia é dispendiosa e, mesmo que a dependência do petróleo não seja ideal, eles já conhecem o comportamento dos produtores e agentes envolvidos. Assim, o medo aos riscos pouco conhecidos dos biocombustíveis corrobora com a morosidade em se investir em uma fonte alternativa de energia.
O componente ambiental não pode ser esquecido de qualquer diálogo internacional sobre alternativas ao petróleo. Os países desenvolvidos, nesse contexto, demonstram grandes preocupações de que a produção de biocombustível acarrete o desmatamento de florestas. No caso do Brasil, a produção do etanol ocorre em regiões que distam mais de 2 mil quilômetros da Amazônia. Dessa forma, é possível multiplicar toda a produção de grãos sem precisar derrubar uma única árvore da floresta tropical (SILVA; FISCHETTI, 2008, p. 109-110).
A possibilidade do biocombustível se tornar atração de divisas fez com que diversos agricultores voltassem suas respectivas áreas para a produção de grãos que pudessem sofrer a intervenção química necessária para transformá-los em combustível. Outros agricultores, que já cultivavam sementes com estas características, identificaram ganhos maiores se as comercializassem com tal intuito, ao invés de fazê-lo para fins alimentícios. Esta competição de finalidade entre áreas agricultáveis e as sementes teria prejudicado a oferta natural de alguns grãos e, como conseqüência, a redução de oferta gerou aumento de preços.
Com destaque para o preço do milho que se elevou em mais de 70% entre 2005 e 2007, em virtude da produção do etanol norte-americano estar baseado em tal commodity (BANCO MUNDIAL, 2008). Além disto, o já mencionado ciclo expressivo de crescimento econômico mundial fez com que uma fatia da população passasse a consumir alimentos em escala superior, fenômeno localizado com destaque em países muito povoados, como a China e Índia. O aumento de demanda ensejou em pressão por majoração de preços. O encontro desses dois fatores, aceleração da demanda simultânea e desestabilização da oferta, redundou em aumento de preços dos alimentos pelo mundo afora, prejudicando o acesso à alimentação das camadas mais pobres da população mundial.
Aqui há um “conflito” entre as nações com potencial para se tornarem exportadoras de biocombustível e os países eventuais receptores das novas fontes de energia. Conforme os dados sobre o aumento de preços dos alimentos se acumularam, diversas manifestações contrárias ao biocombustível surgiram, concentradamente em países sem potencial para produzi-los em larga escala. Por sua vez, os países produtores logo responderam alertando que existiam fatores múltiplos para o aumento dos preços de alimentos, entre eles, o aspecto positivo de que o número de pessoas em condições de se alimentar estava em elevação. Outro fator seria o preço do petróleo que encarecia qualquer produto, já que o petróleo é o responsável por fomentar o transporte de insumos e das próprias mercadorias, além de ser matéria-prima dos fertilizantes utilizados em qualquer cultura. Eles apontaram que havia uma forte especulação no mercado futuro a inflar o preço dos alimentos.
O equívoco na produção de biocombustíveis, de acordo com esses países, estava nos Estados Unidos, já que os produtores de milho norte-americanos estavam destinando sua safra para o biocombustível e, por conseguinte, a redução de oferta do milho produzido nos Estados Unidos estava pressionando os preços pelo mundo afora, também em função do milho ser o principal insumo da cadeia de alimentação de aves, bovinos e suínos.
A questão gerou rápida celeuma mundial, acarretando estudos e manifestações das organizações internacionais envolvidas. Merece destaque a declaração do então Relator da ONU para assuntos de Direito à Alimentação, o suíço Jean Ziegler, que proclamou o biocombustível como um crime contra a humanidade (UNIVERSO ON LINE, 2008). Posteriormente, após fortes reações, principalmente do governo brasileiro e de entidades vinculadas a interesses dos biocombustíveis, houve ponderação nas críticas, procurando distinguir a situação da produção brasileira como benéfica, em comparação a outras, como a dos Estados Unidos, taxadas de maléfica. No final de 2008, com a crise financeira mundial eclodida no sistema bancário norte-americano, a queda dos preços das commodities e a divulgação de alguns estudos de que a produção de biocombustível, em especial no Brasil, não era causa relevante para o aumento dos preços dos grãos nos últimos anos, fizeram com que esta questão perdesse um pouco de espaço na complexa discussão sobre o comércio do biocombustível.
Importante citar que questões internas, políticas e eleitorais também ensejam no surgimento de barreiras ao livre comércio, aproveitando de uma lacuna internacional ou mesma da falta de coerção de eventuais normas existentes. É possível se apontar que o comércio internacional de biocombustível ainda não amadureceu em razão do mesmo não estar contemplado, especificamente, em nenhum regime internacional. Em virtude deste contexto extremamente particular é que o desenvolvimento de normas próprias para o comércio do biocombustível seria bem-vindo.
2- Regimes internacionais aplicados ao comércio de biocombustível
Importa para este trabalho remontar ao período pós 2ª Guerra Mundial, quando os Estados, sob liderança dos Estados Unidos da América, em busca de uma reorganização comercial com a redução de práticas protecionistas e visando um maior fluxo de transações, partiram para negociações que culminaram com a assinatura, em 1947, do General Agreement on Tariffs and Trade – GATT – por 23 Estados, entre eles o Brasil.
Ressalta-se que “(…) o regime de comércio envolvia (…) perdas e interesses demasiados estratégicos para a política e economia doméstica, engendrando, assim, uma arena de difícil diálogo (…)”(COSTA JUNIOR, 2008). Salienta-se que o acordo comercial pretendia também aumentar a interdependência (SILVA, 2004) entre os países, de modo a afastar os riscos de novas guerras. O GATT, que era um acordo comercial, se robusteceu desenvolvendo função semelhante ao de uma organização internacional até 1994, quando um novo marco comercial foi edificado inclusive com a instituição da Organização Mundial do Comércio – OMC – e celebração de acordos em outras áreas que não somente o comércio de mercadorias, o foco do GATT.
Os acordos firmados ao final da Rodada Uruguai recebem a identificação do Acordo de Marraqueche. De fato, o GATT de 1947 não foi extinto, mas sim reorganizado dentro de uma nova ordem mundial, aproveitando os seus princípios e reforçando dispositivos sensíveis como medidas anti-dumping, subsídios, salvaguardas, entre outros, passando a utilizar o termo GATT 1994. É importante frisar que diversos segmentos econômicos mereceram tratamento especial no novo acordo, como serviços e propriedade intelectual. Outros que não integravam o GATT de 1947, como agricultura, produtos têxteis, produtos lácteos e aeronaves civis, passaram a fazer parte do novo regime comercial. Apesar do longo tempo de negociação e do cuidado reservado a alguns pontos, alguns temas que poderiam ser detalhados foram relegados. Um destes casos é sem dúvida o comércio de energia, o qual também não fora contemplado no GATT original.
Não que houvesse uma regra específica a excluir a energia, mas dado às suas peculiaridades de comércio, seu evidente caráter político, de segurança e representativo de poder, o mesmo restou apartado do cenário da OMC, mantendo seus próprios mecanismos ditados principalmente pelo comércio do petróleo e do gás natural, o primeiro em particular pela Organização dos Países Exportadores de Petróleo – OPEP, sendo que os Estados Unidos consideram que o petróleo é o único produto fora do âmbito da aplicação das normas das regras da OMC. Sem mencionar que pesquisadores, representantes governamentais e de organizações internacionais acreditavam que a energia estivesse submetida às normas gerais da OMC, reconhecendo, porém, a ausência de eficácia prática de tal situação (SELIVANOVA, 2007).
Passados mais de uma década do GATT 1994, o comércio de energia passa a ocupar um papel de maior destaque internacional, principalmente pela consolidação da importância atual e futura das transações de energia. Em acréscimo a isto, o desenvolvimento de fontes de energia fez com que parte da comunidade – aquela interessada em exportar – passasse a clamar para que houvesse normas e regras específicas sobre estes novos “produtos”, pleiteando um tratamento especial em virtude do seu benefício social e ambiental. Na ausência de um foco específico sobre a energia, convém apresentar temática que tangencia o biocombustível.
Há um elo entre biocombustível e agricultura, já que os biocombustíveis possuem como suas matérias primas principais a cana de açúcar e o milho para o etanol, a soja, o girassol, a mamona, a canola, entre outras culturas para o biodiesel. Porém, a agricultura, setor essencial para o comércio internacional, não foi contemplado pelo GATT de 1947, vez que foi excluído mediante derrogações ou exceções, atendendo a interesses comuns dos Estados Unidos e da Europa.
Após muitas dificuldades, o GATT de 1994 logrou êxito em celebrar um compromisso específico sobre a agricultura, sendo admissível que o etanol esteja abarcado por este acordo, já que o Acordo Agrícola aponta que sua cobertura envolve os itens descritos nos capítulos 1 ao 24 do Sistema Harmonizado de Classificação de Mercadorias – SH – e o etanol está classificado no capítulo 22, referente a bebidas, líquidos alcoólicos e vinagres, nos subitens 22.07.10.00 e 22.07.20.10. Não obstante, conseqüência das dificuldades para finalização do Acordo sobre Agricultura, este compromisso conta com diversas formas de restrições ao livre-comércio, como a possibilidade de elevação de tarifas sobre um produto se a importação atingisse determinado patamar do mercado doméstico, o controle de preço mínimo de referência para o produto importado e a permissão de subsídios não acionáveis por eventuais países prejudicados. Tratou-se de um avanço vez que atendeu a um setor sem acordo anterior, mas alguns críticos assinalaram que o GATT de 1994 legalizou as práticas protecionistas dos países desenvolvidos vez que expressamente as facultou sem situações descritas nos documentos firmados (THORSTENSEN, 2001).
Contudo, não é correto tratar um combustível, que é uma fonte de energia, com os mesmos critérios dos demais itens da agricultura, ainda mais quando os derivados de petróleo circulam livremente, em que pese suas características negativas do ponto de vista ambiental. As negociações do atual regime comercial estão calcadas na solicitação dos países desenvolvidos para que aqueles em desenvolvimento liberem os setores de serviços e manufaturados, enquanto que, em sentido contrário, os países em desenvolvimento pleiteiam dos países desenvolvidos a abertura comercial para produtos agropecuários. Os países desenvolvidos, todavia, contam com uma agricultura de preço pouco competitivo, auxiliada por subsídios dos Estados, enquanto que os países em desenvolvimento, impulsionados por suas peculiaridades, possuem preços mais competitivos, vislumbrando na comercialização aos países desenvolvidos. Os países desenvolvidos, por sua vez, restam acuados diante de questões internas, eis que os agricultores locais pressionam para manter suas condições, além do temor de que o insucesso interno diante dos produtos importados provoque o abandono do campo pelos agricultores, migrações que podem provocar problemas sociais.
O Brasil, governo e empresas não pretendem ver o biocombustível sendo tratado como um derivado agrícola, sofrendo toda a sorte de entraves, subsídios, subvenções, medidas de fronteiras e barreiras, inclusive unilaterais, tampouco, desabrigado de qualquer formalização internacional. O Poder Executivo brasileiro defende que o biocombustível deveria ser tratado como um bem ambiental, já que existem discussões junto a Organização Mundial do Comércio para se definir o que são bens ambientais e para que tais bens sejam contemplados com isenções de tarifas de importação. Em linhas gerais, os bens ambientais são aqueles cuja finalidade seja medir, prevenir, limitar, minimizar ou corrigir danos ao meio ambiente (MIRANDA; OLIVA, 2007). Enquanto o Brasil identifica a energia renovável um bem que se enquadra no gênero de bem ambiental, os países desenvolvidos pretendem que produtos industrializados, como bicicletas e computadores (SELIVANOVA, 2007), também sejam considerados bens ambientais.
As dificuldades das negociações internacionais ocorrem porque há uma assimétrica distribuição de recursos econômicos e naturais, refletindo esta estrutura internacional em manipulações e distorções de questões técnicas. A argumentação comercial precisa superar estes obstáculos construindo as coalizões de acordo com os ganhos e perdas políticas, econômicas e sociais. Assim, o regime atual voltado à agricultura não atende de modo satisfatório às peculiaridades inerentes ao biocombustível e as discussões para definição de um novo regime já se arrastam por mais de sete anos e não há uma previsão para sua conclusão.
3 – Particularidades do Brasil na discussão por um regime internacional específico
No Brasil, muito expectativa tem sido gerada com o futuro promissor das energias alternativas, vez que duas vertentes apontam para esta nova tendência mundial. A primeira delas diz respeito ao possível esgotamento do petróleo como justificado em linhas pretéritas. A outra se refere ao aspecto ambiental, eis que o petróleo é fonte de energia altamente poluente e o século XXI está sendo tomado pela conscientização da degradação ambiental que provoca alterações climáticas. Em oposição ao poluidor, esgotável e caro petróleo, os biocombustíveis surgem como fonte de energia não poluente, renovável, de custo semelhante.
O Brasil, em função da experiência e desenvolvimento acumulados por mais de 30 anos com a produção do etanol combustível, conquistou uma posição de destaque na produção de biocombustíveis. Pode-se apontar a crise do petróleo de 1973, que aumentou o preço do barril de petróleo e fez com que economias importadoras desta matéria-prima sentissem os efeitos nocivos de tal acontecimento, como o início desse processo. O Brasil, nesta condição preocupante e acumulando também o relativo fracasso do plano para descoberta de petróleo em território nacional, se viu compelido a buscar alternativas para o combustível, assim surgindo, em 1975, o Programa Nacional de Desenvolvimento do Álcool (Proálcool), por meio do Decreto nº. 75.593, que fixou a meta de adição de 20% de álcool à gasolina.
O desenvolvimento do etanol combustível ocorreu também devido à extensa área agricultável brasileira que é muito favorável ao cultivo de cana-de-açúcar, a qual se revela uma produção de baixo custo, se comparado a outras matérias-primas, principalmente ao milho utilizado nos Estados Unidos. Deve ser ponderado que o etanol, entre o final da década de 80 e a segunda metade da década de 90, suportou momentos de incertezas quanto a sua posição no mercado, eis que o petróleo, em razão do seu baixo custo da época, tinha condições mais favoráveis que o etanol que, em função da crise econômica do país, deixou de contar com subsídios financeiros para sua produção.
Superada a questão da dependência do setor produtivo ao subsídio governamental, o etanol voltou gradativamente a ocupar posição de destaque na sua utilização como combustível, impulsionado inclusive pela elevação contínua do preço do barril de petróleo no mercado internacional, até que finalmente, na virada dos séculos XX para XXI, surgiu, no mercado automobilístico nacional, os carros bicombustível ou flexfuel, aptos a serem abastecidos tanto pela gasolina, derivada do petróleo, como pelo etanol.
A busca mundial por alternativas ao petróleo também encontrou campo fértil no biodiesel, outro tipo de biocombustível que utiliza matéria-prima oleaginosa. O Brasil passou a ocupar posição mundial de destaque, vez que o desenvolvimento do mesmo começou em 1977 e culminou com a solicitação do registro de patente em 1980. O desenvolvimento do biodiesel ficou praticamente abandonado por vinte anos no Brasil, até que, neste século, ele passou a ser uma importante alternativa energética, frisando que o conhecimento do seu processo químico e industrial significou um passo a frente neste recomeço.
A possível e futura vitalidade comercial do biodiesel se sustenta no fato dele não ser nocivo ambientalmente, estar escorado na amplitude da matéria-prima em terras brasileiras e ter custo moderado para sua produção, possibilitando que rapidamente uma estrutura em torno do biodiesel fosse montada. O marco legal para tais eventos foi a Lei nº. 11.097/05, que inseriu oficialmente o biodiesel na matriz energética, inclusive tornando obrigatória, desde 01/01/2008, a adição de 2% de biodiesel ao óleo diesel consumido no Brasil, com projeção legal de que em 2013 esta porcentagem atinja 5%.
Por meio da mesma lei, a então Agência Nacional do Petróleo (ANP), criada em 1995, por meio da Lei nº. 9478, passou a se chamar Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. A ANP é uma autarquia federal vinculada ao Ministério das Minas e Energia que exerce a atividade de regulamentar os combustíveis em geral. No caso do etanol, a fiscalização, o controle e as deliberações são exercidos pela ANP em conjunto com o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA.
Importante mencionar a existência do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), que foi também criado pela Lei nº. 9478/95 e é responsável pelo assessoramento à Presidência da República, pela formulação de políticas e diretrizes sobre energia, em especial, pela definição quanto ao ideal momento para majoração da proporção de biodiesel no óleo diesel, como a elevação da adição de 3% de biodiesel em vigor desde 01/07/2008. Enquanto a ANP exerce função executiva, o CNPE recebeu as atribuições políticas inerentes a este segmento.
Apesar dos esforços brasileiros, os países europeus começaram a investir no biodiesel na década de 90 e ainda se encontram à frente do Brasil na produção do mesmo. Não obstante, a tendência é que em breve o Brasil seja o maior produtor mundial de biodiesel, ambicionando a gradativa majoração da adição deste combustível no óleo diesel e a sua exportação crescente. A possível liderança mundial na produção de biocombustível, todavia, enseja negociações para que outros países venham a adquirir os produtos nacionais mediante inclusive modificação de suas matrizes energéticas. Em razão de todo um amadurecimento comercial que ocorre para que um país possa adotar a solução energética liderada pelo Brasil, há um notório envolvimento do Governo Federal junto a outros Governos para que o biocombustível conquiste a credibilidade necessária no mercado internacional.
Certamente que os países desenvolvidos, leia-se União Européia e Estados Unidos, não pretendem simplesmente diminuir sua dependência energética da Organização dos Países Exportadores de Petróleo e transferi-la para o Brasil ou qualquer outro grupo econômico e político. Ademais, em muitos casos, a importação de combustível é vista negativamente por parte da população local que entende como prejudicial ao desenvolvimento da agricultura e à indústria interna, nem que isto resulte em produtos mais caros do que aqueles que seriam importados, como é o caso do Etanol, derivado do milho, produzido pelos Estados Unidos.
Este produto possui elevado custo, é subsidiado pelo Governo norte-americano que ainda tributa o etanol brasileiro em U$ 0,54 por galão. Além disso, qualquer modificação nesta política é rechaçada por grande parte da população local que arca com o preço elevado do etanol e com o próprio subsídio oferecido pelo ente público. Em função disto, o que se vê com freqüência é a imposição de barreiras comerciais e não comerciais à entrada de produtos estrangeiros, com destaque especial às tarifas de importação, matematicamente inseridas para tornar o produto interno mais competitivo do que aquele produzido além das próprias fronteiras (VALOR ECONÔMICO ESPECIAL, 2008).
As barreiras são edificadas muito em virtude das exceções ao livre comércio, as quais são permitidas principalmente quanto aos produtos agrícolas. A série de benesses inerentes ao biocombustível é irrelevante, pois interesses políticos, econômicos e eleitorais se sobressaltam a ela. A dúvida quanto ao enquadramento do biocombustível em algum regime internacional, como o Acordo Agrícola, ou sua submissão apenas às regras gerais da OMC favorece que cada Estado faça a interpretação que lhe for mais conveniente.
Em função dos obstáculos existentes é que o Brasil negocia junto à OMC, para que a energia renovável, com particular interesse no biocombustível, seja objeto de um regime internacional que não permita a inserção de barreiras artificiais e permitam a sua comercialização unicamente em função das regras básicas da economia como oferta e demanda. Este regime internacional poderia ser um atinente aos chamados bem ambientais.
Não obstante, até o presente momento, não há sinalização de que os próprios técnicos da OMC aceitem inserir o biocombustível em situação privilegiada. Isso dificulta a etapa seguinte que seria o convencimento dos demais membros a anuir com tal condição. Apesar de todas as dificuldades, o Brasil, via Executivo e Itamaraty, permanece buscando uma negociação que busque auxiliar na transformação de um potencial brasileiro em efetiva fonte de desenvolvimento.
4- Considerações finais
As fontes de energia como o petróleo, gás natural, o curso dos rios, nuclear, entre tantas outras, possuem valores inestimáveis no desenvolvimento contínuo das sociedades. O fluxo das transações comerciais entre os países está majorando com o passar dos anos e a energia ocupa papel de destaque nestas operações, inclusive com a entrada de novas fontes de energia no mercado internacional, como os biocombustíveis.
Os debates quanto ao biocombustível ainda possuem um longo caminho. As discussões que rodeiam o petróleo, como a eventual data do esgotamento de suas reservas, os malefícios que o mesmo causa ao meio-ambiente, além de preocupações inerentes às oscilações de preço e fornecimento causadas por particularidades políticas e sociais de algumas das principais regiões produtoras de petróleo geram incertezas e colaboram para um crescente anseio de se buscar alternativas e fontes complementares ao petróleo, situando-se nesta condição os biocombustíveis.
O Brasil tem condição de ocupar uma posição de destaque nessa área em razão da sua vocação para produzir as matérias-primas compatíveis com o bicombustível e, principalmente, em razão de experiência consolidada em três décadas de utilização em massa do etanol proveniente da cana-de-açúcar, iniciados em 1975, com o Proálcool, além do pioneirismo no desenvolvimento tecnológico do biodiesel. As condições de solo e clima possibilitam a expansão da produção de matérias-primas e podem sustentar a fabricação brasileira de biocombustíveis, vislumbrando o abastecimento não somente do mercado interno, mas também o mercado externo.
Para que o comércio internacional dos biocombustíveis se consolide, é necessária a estruturação interna de países consumidores. Porém, dado o poder político que a energia tem, qualquer negociação em tal sentido é melindrosa, ainda mais cercada de tantas vertentes, como a crescente demanda por energia, a instabilidade e incerteza sobre o petróleo, a preocupação ambiental, a necessária segurança alimentar e a disputa dos Estados por uma melhor condição no cenário político e comercial. Estas variáveis se alternam em importância de acordo com os acontecimentos do momento. A segurança alimentar, por exemplo, ganhou grande destaque entre 2007 e 2008 em virtude da majoração de preço das commodities agrícolas, que seria causada pela destinação de culturas à produção de biocombustíveis. Com a crise econômica mundial manifestada no segundo semestre de 2008, os preços dos produtos agrícolas, todavia, cederam e reduziram a proporção das discussões sobre este ponto.
A falta de um regime internacional que contemple o setor de energia, ignorados tanto no GATT de 1947 como no de 1994, e mais precisamente os biocombustíveis, colabora para o cenário de dúvidas quanto à expansão internacional do biocombustível. A falta de regras próprias faz com que esta lacuna propicie a adoção de medidas inibidoras do comércio de biocombustível ou mesmo oportuniza que o Acordo sobre Agricultura seja utilizado como fonte de regras. Não obstante, o Acordo sobre Agricultura permite a utilização de diversas técnicas protecionistas, o que também prejudica a expansão do comércio internacional de biocombustíveis, além de não parecer razoável que uma fonte de energia seja tratada como produto agrícola.
Este cenário, inserido nas negociações da denominada Rodada de Doha junto a Organização Mundial do Comércio, procura identificar alguns produtos como bens ambientais, em razão de benefícios promovidos ao meio ambiente. A idéia inicialmente divulgada é de que tais produtos, para que pudessem conquistar o máximo de mercado possível, contariam com isenções tarifárias. O Brasil pleiteia que as energias renováveis, entre elas os biocombustíveis, recebam este caracterização de bem ambiental, o que não é consenso, principalmente entre os Estados desenvolvidos que pretendem dar benefícios a produtos de maior vinculação com o segmento industrial.
A caracterização dos biocombustíveis como um bem ambiental e a celebração de um regime internacional sobre este tema, contemplado ainda com a ausência de tarifas e barreiras comerciais ao fluxo de operações mercantis deste produto, será favorável para que o Brasil persiga seu objetivo de se tornar um importante ator internacional do setor de energia.
A resistência dos Estados desenvolvidos em assentir com os biocombustíveis como um bem ambiental simboliza a repetição de conduta que resultou na ausência de regras para o setor agrícola no GATT de 1947, que fosse um dos temas de maior complexidade para finalização de acordo no GATT de 1994 e que seja assunto controvertido quanto à liberalização de seu comércio mundial. Ao Brasil, cabe se preparar tecnicamente para quebrar as resistências de Estados relutantes em utilizar os biocombustíveis como fonte de energia, buscando simultaneamente inserir os biocombustíveis em um regime internacional que estimule o desenvolvimento de energia renovável e possibilite a competição sadia entre as modalidades da mesma.
Referências Bibliográficas
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